一、【资料背景】

我国自改革开放以来，已经形成了制度体系比较完善的土地一级市场，但土地二级市场的发展却相对滞后，主要表现为市场主体之间的转让、出租、抵押。中央和国务院对土地制度改革十分重视。经党中央、国务院同意，2017年1月，原国土资源部在北京市房山区等34个市(州)开展了为期两年的土地二级市场试点工作。在自治区，二连浩特市作为试点之一，在2018年9月通过原国土资源部的验收，进行了为期两年的试点工作，形成了一批可以复制推广的改革经验。2019年7月6日，根据全国试点经验，国务院办公厅印发了《关于完善建设用地使用权出让、租赁和抵押两个市场的指导意见》。按照《指导意见》的精神和自治区政府的有关要求，自治区制定了《关于完善自治区建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》(以下简称《实施意见》)。

二、【解读分析】

《实施意见》主要内容：第一，目标任务和适用范围。重点阐述了自治区土地二级市场的适用范围，并对二级市场建设的时间节点和目标进行了说明。第二，明确转让的条件，完善转让的规则。这一部分明确了建设用地使用权转让的几种形式，同时，对以划拨、出让、作价出资或入股等方式取得建设用地使用权的若干情形作了规定。并对土地分割、合并转让的条件进行了明确。第三，加强出租管理，提升服务水平。本文首先明确了租赁建设用地使用权流转的必要条件，在此基础上，主要从规范租赁建设用地使用权流转管理方面展开论述。与此同时，地方自然资源主管部门也提出了建设用地使用权出让的环境要求。第四，完善抵押制度，保障抵押权人的权利;在这一部分中，明确了以划拨、出让、作价出资或入股等方式取得建设用地使用权，并以租赁方式取得建设用地使用权的抵押条件。并对放宽抵押人和抵押物的范围作了有益的探索。第五，健全服务体系，规范市场秩序。重点从建立交易平台、规范交易流程、加强数据交流、培育中介机构等四个方面阐述了完善的服务体系。第六，加强监督管理。着重阐述了土地二级市场价格的动态监测、监管，强调政府职能部门在土地二级市场上的调控作用。与此同时，明确了失信责任主体的联合惩戒措施。第七，保障措施。着重强调了市、县人民政府在土地市场建设中的主体责任，提出了工作任务，明确了各部门之间应如何相互配合，相互监督。并提出了激励与约束措施，旨在有效降低制度交易成本，适度提高土地储备成本，促进土地要素的流动与配置。

《实施意见》的主要亮点：第一，明确交易范围，规范交易程序。明确了土地二级市场交易的范围、条件、规则等关键环节;一是要明确什么能交易，什么不能交易。明确了二级市场建设和完善的时间节点和交易对象;在转让的目的、条件、规则等方面，明确了转让的条件、形式和条件;在转让的规则、条件等方面，明确了土地进入二级市场前应具备的条件和状态。二是明确不同取得方式的建设用地使用权如何进行交易;与土地一级市场相比，土地二级市场交易中的权利体系更为复杂，涉及所有权人、使用权人及其他利益相关者，通过不同方式获得的土地具有不同的权能，各方所应承担的责任、义务及收益预期也有所不同。对不同权能的建设用地转让条件条款，分别对划拨方式、出让方式、作价出资或入股方式以及企业兼并重组、改制时划拨建设用地使用权的转让条件进行了梳理，明确了如何分割、合并转让。根据目前自治区对工业用地的分割转让没有明确政策规定的情况，补充提出：“工业用地符合转让条件的，可以分割;三是要明确在哪里进行交易，由谁进行，如何进行等等。该条款规定，盟市、旗县(市、区)政府要在政务服务大厅或不动产登记大厅设立综合受理窗口，为群众提供交易场所，建立网上交易信息系统。为营造建设用地使用权出租的环境，规范交易程序，明确了交易双方可以通过公共资源交易网站、土地二级市场交易平台等渠道发布和获取市场信息，可以通过法律途径自行协商或委托土地二级市场交易平台进行公开交易。

第二，依法保护权利人的合法权益，提高交易主体的服务效率。一是坚持平等、全面、依法保护财产权。在保障市场主体合法权益的同时，充分尊重权利人的意愿，使各类市场主体按照市场规则和市场价格依法平等地使用和交易建设用地使用权。例如放松对抵押权人的限制。有些地区出于谨慎，将“贷款人”“贷款人”简单地等同于“抵押权人”，从而扩大了对除金融机构之外的自然人、企业办理抵押登记的限制范围，影响了土地使用者的合法权益。事实上，除“贷款”外，自然人、企业之间还存在着各种可能的债权债务关系。从而形成抵押合同，设定抵押权也是一种正常的市场行为。自然人、企业均可成为抵押权人。例如放松对抵押物的限制。2017年，国务院办公厅发布了《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》，明确了允许营利性养老、教育等社会领域机构以有偿取得的土地、设施等资产进行抵押融资。在国家政策框架内，结合二连浩特市的试点经验，《实施意见》明确了“允许非公益目的的医疗、保健、养老、教育、文化等社会事业以有偿方式获得建设用地使用权、设施等不动产抵押，各地可探索制定相关配套措施”，并规定“保证抵押权实现后，土地用途不变，利益相关人人权不受损害”。二是提出了政府提供服务的要求。在建立交易平台条款中明确了具备条件的地区，将逐步实现纳入政务平台统一管理，积极推进“一窗受理”、“一网通办”。"各地自然资源、住房城乡建设、市场监管、税务等部门要加强对涉地股权转让的联合监管，及时准确提供涉地股权转让的注册登记、房地产交易等信息，实现涉地股权转让信息的共享"。从市场信用体系建设来看，要求各地制定土地市场信用评价规则和约束措施，对失信责任主体实施联合惩戒，并在"信用中国内蒙古"网站上公布土地市场严重失信主体名单。

第三，吸取试点经验，推动闲置低效土地进入二次开发利用市场。一是总结试点经验，探索盘活闲置土地的途径。对已投资未超过总投资25%的房屋建筑工程土地转让实行限制有不利于土地盘活利用、增加转让成本、造成资源浪费等弊端，对未达到“三通一平”的工业用地也有同样的弊端。国家34个县(市)试点验收会于2019年9月24日在浙江宁波召开，自然资源部确认的试点"预告登记"机制重大政策创新成果，得到最高人民法院等中央部委的肯定。在此基础上，根据上述考虑，《意见》还提出了“属于房屋建设项目已经投资未达到总投资25%以上、工业用地尚未达到“三通一平”的，允许交易双方按照先投入后转让的原则，先签订建设用地使用权转让合同，依法办理不动产预告登记，待开发投资达到转让条件后，再办理不动产转移登记”。二是具有分割、合并条件的地块，由建设用地使用权人提出申请，依法取得土地使用权后，可以将单宗土地分割成多宗土地并合为一宗。盘活在建项目、企业低效用地和闲置厂房，发展新兴产业。