一、【背景材料】

中共十九大提出了“乡村振兴”战略，提出要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立和完善城乡统筹的发展机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。工业繁荣，是一切农村问题的解决前提，是农村振兴的经济基础。农村产业振兴的基本途径是整合发展农村产业，培育多元经营主体。农村产业发展的基本要素是人才、资金和土地，农村产业振兴离不开各种要素的配置。如何进一步激活农村生产要素，是如期完成新时期脱贫攻坚目标任务后亟待解决的一个新问题，也是当前推进全面脱贫与乡村振兴战略有效衔接急需发力的一个重要方面。

二、【解读分析】

日前，习近平总书记就推进农村土地制度改革，做好农村土地承包经营权管理工作作出重要指示，强调要以依法保护农民权益为出发点和落脚点，扎实推进第二轮土地承包到期后的30年来，始终保持农村基本经营制度的生命力。乡村产业振兴中的土地问题，长期以来一直是困扰各级政府和各种主体的难题。改革开放以来，家庭联产承包责任制在促进我国农业和农村发展方面发挥了重要作用，但至今仍存在土地承包纠纷等问题。截止2018年底，全国农村土地承包经营权流转面积5.39亿亩，占土地承包经营权流转面积的35%，流转效率低下，导致农村土地资产功能难以实现，普遍存在土地利用效率低下，增值收益分配不公，甚至出现违规流转，严重影响农业生产的规模经营和提质增效，不利于农村新产业、新业态的发展。偏僻山区土地相对贫瘠，人均土地拥有率低且分散，农业生产规模基本不大，加之自身的生态环境、自然资源等优势利用不足，难以发展特色农业产业。在此阶段，要总结前些年各地在确定土地所有权界限，建立土地合作社，进行土地集中流转，推进农民集中居住等方面的做法和经验，寻求解决土地问题的新突破，不断为推进农村全面振兴和实现农业农村现代化创造有利条件。

第一，完善农地流转机制。以市场为导向，最大限度地平衡土地供需关系，完善土地流转的激励约束机制、市场价格机制和竞争机制，提高土地资源配置效率。可以考虑引入农村土地交易第三方评估机构，利用中介机构完善土地交易代理、地价评估、金融投融资等服务，积极探索将土地流转与特色产业发展相结合的有效模式。政府应充分发挥行政、立法职能，创新土地流转的政策法规，赋予农民适当的土地承包经营权，在符合国家耕地保护制度前提下，根据当地区域经济和产业发展特点，建立有效的土地流转风险防范机制，并建立适合当地农村产业发展的政策和制度，为农村产业发展提供良好的宏观环境。此外，由于土地流转过程中存在一定程度的信息不对称，利益联结较为复杂，必须提高土地流转的透明度，才能做到公平、公开、公正。

第二，拓展了非农用地价值链。通过引入多元主体参与非农业生产用地流转和农村闲置宅基地盘活，比较不同的主体和模式，使农民选择符合自身利益最大化的主体和模式。利用社会资本，引导农民参与非农产业，重点发展生态农业、休闲农业和观光农业，发挥农村传统手工业的优势，改造升级闲置宅基地，打造特色品牌，促进二、三产业的融合，延伸其价值链和服务链。为保障土地非农生产制度改革的公平进行，应制定科学合理的土地增值收益分配原则，选择适当的分配模式，使不同主体的义务和收益对等，并保障分配后剩余土地增值收益的公平分配，将其用于农村公共建设和服务，延长土地增值收益的价值链。