一、【背景材料】

党的十八大以来，党中央、国务院高度重视，习近平总书记多次做出重要指示，李克强总理明确要求。根据党中央、国务院的决策部署，农业农村部会同国家发展改革委、财政部、国家粮食局、国家林草局等部门研究起草了《意见稿》，以国务院办公厅文件印发。该意见强调，各地要充分认识到防止耕地“非粮化”的重要性，稳定粮食生产，把确保国家粮食安全作为“三农”工作的首要任务，科学合理地利用耕地资源，共同承担起保障国家粮食安全的责任;要坚持问题导向，明确耕地利用的优先顺序，加强粮食生产功能区管理，稳定非主产区粮食种植面积，有序引导工商资本下乡，严禁非法占用永久基本农田种树挖塘;要坚持激励约束相结合，严格落实粮食安全省长责任制，完善粮食生产扶持政策，加强耕地种粮监测，确保各项任务落到实处。

二、【解读分析】

农田是粮食生产之本。总耕地面积少，质量总体不高，后备资源不足。面临农业生产多样化的需求，必须正确处理发展粮食生产与发挥比较效益的关系，不能仅仅以经济效益来确定耕地的用途，而要把最基本的保护放在首位，把有限的耕地资源优先用于粮食生产，确保粮食基本自给、口粮绝对安全。为此，《意见》提出，应科学合理地利用耕地资源，明确耕地利用的优先顺序。第一，把永久基本农田作为粮食生产发展的重点，特别要保证稻谷、小麦、玉米三大粮食作物的种植面积。第二，一般耕地应主要用于棉花、油料、糖、蔬菜等农产品的生产和草料的生产。三是在满足粮食和食用农产品生产的重点基础上，适度发展非食用农产品生产;对于非食用农产品市场明显过剩，要进行引导，防止无序发展。

粮田生产功能区是指水土资源条件较好、基础设施较好、相对集中连片的永久基本农田中，作为保障粮食生产能力的核心区域，是稳定口粮田面积的重要基础。根据国务院办公厅《关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见》要求，目前各地已划定了9亿亩粮食生产功能区，并基本完成了上图入库、地表水监测等工作。预计完成粮食生产功能区建设，将使我国口粮达到95%，粮食需求达到90%以上。根据《意见》的要求，要发挥粮食生产功能区在保障国家粮食安全中的作用，要从两方面着手。加强对粮食生产功能区的监督管理，防止其弱化粮食生产。将粮食生产功能区落实到地块，引导目标作物种植，确保粮食播种面积。组织开展粮食生产功能区划定“回头看”活动，对粮食种植面积大而实际种植面积少的地区进行补划，对耕地性质已发生变化，且未达到划定标准的地区予以淘汰并及时补划。指导农作物每年两熟以上的粮食生产功能区至少生产一季粮食，种植一季非粮作物的要能够恢复粮食生产。粮食生产功能区不能擅自调整，不能在其中违规建设种植养殖设施，不能将粮食生产功能区纳入退耕还林还草范围，不能超标准建设粮食生产功能区农田林网。二是加大政策支持力度，稳定粮食种植面积。对加强粮食生产功能区建设的意见进行研究，建立完善的精准扶持政策体系，推动相关农业资金向粮食生产功能区倾斜，重点支持其目标作物种植。将粮食生产功能区作为高标准农田建设的重点，加快建设“一季千斤、两季一吨”高标准粮田，提高粮食综合生产能力。