一、【背景材料】

反垄断审查制度是我国《反垄断法》的重要内容之一。自反垄断法实施以来，我国对经营者集中的审查制度不断完善，国务院制定了《关于经营者集中申报标准的规定》，反垄断执法机构制定了《经营者集中申报条件(试行)》《经营者集中申报营业额计算办法(试行)》《未依法申报经营者集中调查处理暂行办法(试行)》等5个部门规章，《关于经营者集中申报营业额计算办法(试行)》《经营者集中调查处理暂行办法(试行)》等8个规范性文件，《经营者集中审查工作规则(试行)》等10个专门文件，《经营者集中审查工作规则(试行)》等28个专门文件，形成了比较完整的法律法规体系。"十三五"期间，经营者集中反垄断审查工作取得明显成效，共受理经营者集中申报2159件(1380件)，审结2023件(1282件)，附加限制性条件批准22件(13件)，查处违法实施经营者集中行为53件(41件)，贯彻新发展理念，有力保障了市场公平竞争，为企业优化结构、经济转型升级提供支持，维护了消费者利益和社会公共利益，促进了社会主义市场经济的健康发展。十九届四中全会明确提出要健全反垄断审查制度。目前，我国经营者集中反垄断审查的法律规定比较零散，有些规定不能满足当前工作的需要，有些规定需要与国家工商行政管理总局的有关规定进行衔接，有必要在总结执法经验，梳理整合现有规章制度的基础上，制定出更科学、更系统的制度框架，为加强和完善经营者集中反垄断审查提供法制保障。

二、【解读分析】

总而言之，相对于4部部门规章和2部规范性文件，如《经营者集中申报办法》的相关内容，《规定》的主要变化有以下几点：

第一，强调对所有经营者一视同仁。伴随着中国反垄断法执行力度的加大，特别是一些外国企业成为反垄断调查和处罚的对象，国际社会开始发出呼声，质疑中国的反垄断法执行专门针对外国企业，即存在所谓的“选择性执行”，并通过反垄断手段实现贸易保护和投资保护。同另外两个反垄断法的部门规章一样，《规定》在总则第五条中明确规定“市场监管总局对经营者集中的反垄断审查，应当平等对待所有经营者”。这项规定不仅是依法行政的必然要求，而且重申和体现了对内资外资、国有与民营、大公司与中小企业一视同仁的执法原则，有利于消除外界误解，增强执法机关与各方当事人之间的互信，改善各类市场主体公平竞争的法制环境。

第二，委托经营者进行经营者集中审查。根据《反垄断法》的规定，经营者集中审查是一项中央事权，由市场监管总局负责实施，不能像《禁止垄断协议暂行规定》《禁止滥用市场支配地位暂行规定》那样，授权地方市场监管部门对经营者集中进行审查。近几年来，经营者集中申报案件逐年增多，2019年465件，比2015年增加40%，中央层面执法机构人员和力量不足的矛盾日益突出。根据《行政许可法》的规定，《规定》明确，国家工商行政管理总局可根据工作需要，委托各省、自治区、直辖市市场监管部门对经营者集中进行审查，充分调动地方力量，共同做好这一工作，进一步形成工作合力，提高审查效率。授权实施审查，委托的行政机关应当以市场监管总局的名义实施审查并作出审查决定，市场监管总局负责监督和指导委托机关的行为，并承担相关的法律责任。新规实施后，总局将在部分有条件的地区开展试点，进一步优化经营者集中审查执法机制。

第三，对审查的实质判断标准进行明确。我国反垄断执法机构自《反垄断法》实施以来，共审结经营者集中案件3000多件，其中禁止2件，附加限制性条件批准48件，积累了较丰富的经验，对审查工作中的一些重点问题有了较清晰的认识。为了加强经营者集中审查的规范性和科学性，并更好地引导经营者集中审查，《规定》明确和细化了经营者集中申报、审查和调查的实质判断标准：明确控制权的判断因素。控制力是经营者集中审查制度的一个核心概念。依据《反垄断法》第二十条，判断一项交易是否构成经营者集中的标准是，经营者是否获得对其他经营者的控制权，或者能否对其他经营者施加决定影响(以下统称控制权)。反垄断法律中的控制权与公司法或证券法中的控制权在内涵和外延上都有不同，它是指经营者对其他经营者的生产经营活动或重大经营决策具有或可能具有决定性影响的权利或状态，包括直接或间接、单独和共同、正面和负面的控制权，以及控制的权利和事实的状态。实际上，控制的情况和形式是复杂多样的。通过对法律制度的梳理，总结执行经验，列举了判断控制权应考虑的因素，其中包括交易的目的与计划，交易前后的股权结构与变化，股东大会与董事会的表决事项与表决机制，高级管理人员的任免机制，特殊关系，如股东与董事的一致行动，经营者之间的重大业务关系或合作协议，等等。要综合分析和考虑以上因素，才能判断经营者之间是否存在控制关系。

第四，健全审查程序规定。明确申报义务人的范围。其范围涉及的是经营者是否因未依法申报而承担相应的法律责任。虽然我国现有体系中存在申报义务人的概念，但并没有对其具体范围作出明确规定。为了进一步澄清概念，明确权责，本规定明确了申报义务人范围，即：通过合并方式实施的经营者集中，合并各方均为申报义务人;在其他情况下，取得控制权或能产生决定性影响的经营者为经营者集中。一个集合中有多个申报义务人的，可以委托一个申报义务人申报，但被委托的申报义务人没有申报的，其他申报义务人不承担申报义务。

明确简易案件适用的情形。自反垄断法实施以来，在经营者集中案件中，简易案件占80%左右。为了进一步提高经营者集中反垄断审查效率，减轻经营者集中申报负担，《规定》在总结经营者集中申报审查实践的基础上，对经营者集中申报的适用范围进行了完善，对经营者集中申报的适用范围和例外情形作了进一步明确，为申报人提供了更清晰的指引。《规定》第十七条第一款规定，横向、纵向、混合集中情形下的市场份额标准应归入同一项，明确适用简易程序须同时满足3种市场份额情形;第十八条第二款规定，增加了"市场份额之和大于百分之十五"的限定条件，明确共同控制变单独控制的横向集中情形下，应同时满足横向集中情形下的市场份额标准，否则不应视为简易程序。必须指出，《规定》生效后，《关于经营者集中简易申报的指导意见》(试行)仍然有效，申报人可继续提交申报文件、资料，履行相关申报义务。完善限制性条件监督执行程序;有关经营者集中限制条件的规定(试行)共七章三十二条，内容较为复杂。该条款对相关内容进行了整合和简化，对履行义务的总体要求、监督执行方式、受托任命程序和要求、剥离时限和买方要求、受托职责、限制性条件的变更和解除等内容进行了重新梳理和整合，进一步简化了措辞，增强了条款的逻辑性和可操作性。