处理“六大关系” 实现“五个转变”

以片区综合开发推动新区高质量建设的成都实践

四川省委常委、成都市委书记范锐平

(2020年4月9日)

一、引言

2017年，成都市第十三次党代会围绕建设全面体现新发展理念城市，着眼破除圈层发展惯性和资源环境约束，开拓城市永续发展新空间，作出了城市东进的战略部署。目前，东部新区从酝酿谋划、战略研究、勘探规划到统筹提升，已由全面规划转入全面建设的新阶段。今年初，习近平总书记在中央财经委员会第六次会议上作出推动成渝地区双城经济圈建设的重大决策，明确提出支持成都东进、重庆西扩，使成渝地区成为具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地、高品质宜居地。

在成都东进迎来重大历史机遇、东部新区建设如火如荼的关键时期，成都市主动肩负建设践行新发展理念的公园城市示范区的时代担当，坚决摒弃传统“点状扩散、圈层发展”的城市发展方式，着力避免传统建设方式中存在的城市品质不高、产业活力不足、土地集约利用不够、城市维护运营不善、政府债务累增等问题，探索形成了一套新理念指引下的多主体共建共享、多环节融合推进、多渠道资金平衡的片区综合开发营城新模式，走出了一条破解大城市病问题的城市营造新路径，为新城新区营建积累了丰富经验，提供了有益借鉴。

二、成都东部新区片区综合开发的总体思路

成都东部新区坚持长远谋划、分期实施，基于产城融合、建设时序、慢行通勤等因素，按照“4km×4km”的快速路网格，将整个新区划分为若干个空间边界清晰、主导产业明确、基础功能完善的片区，并以片区为基本单元，坚持政府主导、市场主体、商业化逻辑，投融资规建管一体化的新区营城新模式，其总体思路是在工作中重点处理好六大关系。

(一)处理好“总体规划”和“片区设计”的关系，形成紧密承接、有机统一的新区发展格局

科学规划设计，学习新风尚公众号，是新区高水平开发建设的前提和基础。总体规划对片区设计有着纲领性、统筹性和指导性作用，片区设计是对总体规划发展目标和战略定位的具体体现。东部新区总体规划层面编制了空间发展战略规划，确定了东部新区“国家向西向南开放的国际空港门户枢纽、成渝相向发展的新兴极核、引领新经济发展的产业新城、彰显天府文化的东部家园”的战略定位，并划定片区边界，确定片区主导功能。片区设计落实空间发展战略规划确定的门户枢纽、科技创新、新兴产业、国际交往、文化交流、消费中心、智慧城市、生态工程等功能要求，着力提升片区产业发展和人民生活环境，吸引经济要素加快集聚和职业人口加快集中，努力把整体功能分解转化为具体的片区功能，实现整体功能与片区功能的相辅相成、有机统一。

(二)处理好“产业生态圈”和“市民生活圈”的关系，构建人城产融合发展新型城市形态

产城融合、职住平衡是当前及未来城市发展的趋势特征。东部新区着力构建产业生态圈和市民生活圈，合理布局产业和产业配套、居住和居住配套，实现产城融合。一方面，立足产业发展全生命周期，精准产业定位、筑强产业链条、构建现代化产业配套服务平台，构建产业生态圈，以最小的社会成本为企业实现盈利能力最大化创造条件。另一方面，立足人力资本全生命周期，聚焦特定产业人群的差异化需求，提供精准的公共配套服务，营造具有吸引力的生活场景，构建市民生活圈，为吸引人力资源的聚集创造条件。产业生态圈注重统筹布局生产生活生态服务功能，市民生活圈注重配备市民所需的基本服务功能和公共活动空间，二者均坚持功能复合与宜业宜居相统一。片区综合开发秉持一个片区就是“一个产业功能区、一个新型社区”理念，坚持产城融合、职住平衡、动静结合、独立成市的原则，统筹生产圈和生活圈建设，以产业功能需求和居住人群需求为导向，科学合理规划布局生产配套设施、生活配套设施和生态场景体系，打通串联生产、生活、生态空间的“经络”，实现生活场景、消费场景和生产场景渗透叠加，让市民工作与生活实现真正意义上的无界衔接，实现人城境业高度和谐统一。

(三)处理好“社区营造”和“广域共享”的关系，实现公共服务高质量供给高效益共享

公共服务供给质量是城市品质的重要决定因素，“社区营造”和“广域共享”是在片区综合开发中规划建设各层级公共服务设施的两个重要原则。片区综合开发坚持“由远及近”原则，着眼未来人口规模对公共服务的远期需求和近期人们对公共服务的现实需要，摒弃只顾短期需要的“插花式”布局思维，优先锁定公服设施用地规模和空间布局。社区营造不但要满足生理和生存需求，还需创造更好的社交机会，瞄准不同层次需求，构建“大中小”层级生活圈：“大”即以产业功能区为基本单元，以独立成市的理念形成相对独立的区域，满足高端服务需求和对外交往需求;“中”即借鉴新加坡新镇开发模式经验以“4km×4km”网格新镇为基本单元，满足公服需求和市民交往需求;“小”即以新型社区为基本单元，满足居民日常生活需求和邻里交往需求。片区综合开发在构建三级生活圈基础上，注重打造“复合共享”的功能性空间，依据需求层次科学布局公服设施，聚焦人本需求强化生活场景建设和叠加，将公服设施复合集约化建设，既借片区设施共享之力集约用地减少重复投入，又以人文和谐、包容开放的公共空间提供全作息、多功能、一站式服务，以城市功能的延伸扩展激发社区活力，提升东部新区承载力和吸引力。

(四)处理好“外部驱动”和“内生动力”的关系，集聚力量推动东部新区尽快成型成势

外部驱动具有集中性、公共性，内生动力具有主动性、创新性。推进东部新区建设，既需要借助外部驱动，又需要激活内生动力，通过优势互补、同频共振、效益叠加，形成最强劲的发展动能。外部驱动，主要是以天府国际机场国际航空枢纽和东部新区铁路枢纽为支撑，形成空港枢纽、铁路枢纽多式联运带动的综合效应。片区综合开发的内生动力，主要是以TOD开发和科创空间为支撑，发挥TOD模式的交通联结、功能复合优势和科创空间的创新创造、活力动能优势，促进城市空间集约开发、宜居宜业优势彰显，吸引更多高素质人才和新职业人群集聚，激发创新创造动能。

(五)处理好“商业开发”和“城市营造”的关系，推动东部新区实现整体效益最大化

进入新世纪以来，我国城市化的演进逻辑，主要体现为人本主义的兴起、市场化方式的介入，城市化的成功实践得益于城市经济发展方式、商业开发模式的转型。当前，我国以人为核心的城市化发展逻辑，决定了城市商业开发模式必须摒弃对短期和局部利益的一味追逐，转向以城市营造的人本理念、整体思维、开放理念来实施片区开发，确保城市经济社会效益最大化。东部新区建设是白纸画图、平地立城，最有条件建设践行新发展理念的公园城市示范区。秉持城市营造的思路，东部新区高点起步、高位切入，自觉践行新发展理念，把城市发展趋势、规划建设要求转化为新区设计导则，在街区尺度、建筑风格、慢行系统、生态布局、公共空间、产业方向等方面建立统一标准和规范，注重提升设计和建设的品质。建立完善市属国有企业主导片区开发的机制，以国际化理念构建开放型平台，以10年为周期设计开发方案、寻找合作伙伴，通过开发贷、专项贷等融资模式解决先期开发资本金，以短期经营产品和长期物业升值的叠加提升商业开发和城市营造价值。

(六)处理好“学习先进经验”和“创造未来城市特色”的关系，学习新风尚公众号，打造彰显天府文化的东部家园

学习先进经验是提升东部新区规划设计国际化水平的重要手段，创造未来城市特色是东部新区城市规划建设的价值追求。东部新区坚持开门开放搞规划，主动对标河北雄安、上海浦东、深圳前海等新区，广泛借鉴新加坡、东京、伦敦、迪拜等国际先进城市经验，深刻思考先进经验背后的逻辑关系、战略考量、现实条件，提升片区规划设计水平。我们坚定落实习近平总书记对城市规划建设“别样精彩”的新要求，积极回应人民对城市个性魅力的热切期盼，始终把人本理念作为城市规划建设工作的逻辑起点，坚持用公园城市理念和城市美学设计创新城市价值，传承天府营城智慧和生活美学的理念，做好复合型功能策划和人文城市设计，坚守“越成都越世界”，注重塑造城市个性、涵养城市特色、守护城市记忆、创造宜人环境，在产业方向、建筑风格、建筑尺度、弹性空间、立体绿化、低碳出行、公共服务、设计营造、空间利用、生态转化等10个方面彰显天府文化、讲出成都故事，充分彰显“未来之城”的宜居品质和独特魅力。

三、成都东部新区片区综合开发的主要特点

片区综合开发反思传统开发模式弊端，遵循“精筑城、广聚人、强功能、兴产业”的营城理念，有利于强化规划指标统筹管控，提升城市形态，有利于兼顾公共利益和商业逻辑，有利于推动国企转型为城市专业化的投建运一体化企业，有利于搭建与国内外优秀企业合作的平台，有利于提升城市开发建设的整体性，其特点主要体现在实现了“五个转变”。

(一)实施主体转变：从政府规划、企业建设到共谋共建、共治共享

政府制定规划、企业建设实施、政府运维管理是传统开发模式的主要特点，容易出现规划实施性不强、规划随项目动态调整等问题，导致新区建设偏离规划初衷。片区综合开发坚持“政府主导、企业主体”，转变政府“既当运动员，又当裁判员”的角色，由市属国有企业作为片区的综合运营主体，构建开放型平台，吸引国际一流专业运营企业，共同参与到片区的规划编制、建设实施和城市运营各个环节。政府作为片区规划审批者、产业项目决策者和服务质量监督者，重点把握发展方向、把控公共利益和城市品质，片区综合运营主体是片区项目策划、设计、建设、服务的责任主体，全面实施基础设施建设、产业导入培育和城市运维管理。

(二)发展逻辑转变：从“产城人”到“人城产”

“产城人”传统营城逻辑，注重“以廉价要 素吸引企业，企业吸引就业和人才”，容易出现产业关联性不强、产业链条不全、城市品质不高、配套设施不足以及产城融合不够等问题。片区综合开发践行“城市的核心是人”，坚持“人城产”逻辑，遵循城市发展规律，针对产业人群的差异化需求，统筹布局生产、生活、生态设施，以“精筑城”带动“广聚人、强功能、兴产业”，切实增强新城新区的宜居性和吸引力。

(三)营城方式转变：从散点开发到集中成势

传统规划注重描绘最终蓝图，虽然也要规划近期项目建设，但对新区加快建设、成型成势的系统性谋划不足，容易出现项目建设分散、公共服务和基础设施建设滞后或使用率不高等问题，导致新区发展缓慢、效益不佳、品质不高。片区综合开发遵循城市发展规律，在长远谋划新区发展的基础上，依托已具备开发条件的区域，确定新区先期启动片区，集约高效利用土地，集中投入优势资源，着力培育内生动力，实现“设计一片、开发一片、成熟一片、成功一片”。

(四)建管模式转变：从单线推进到统筹融合

传统新区建设是在法定总体规划的基础上，单线推进详细规划编制、土地整理、土地出让、项目建设运营和城市维护管理，这种方式缺乏从城市规建管全生命周期角度整体系统谋划新区发展，容易导致规划环节和建设环节脱节、项目建设和项目运营脱节、城市建设和维护管理脱节。片区综合开发坚持在总体规划基础上“先策划后规划、不设计不建设”，强调片区的整体效应，由片区综合运营主体组织策划公司、规划设计机构、建设公司、运营公司及投资公司等多元主体，融合规划设计、开发建设、产业策划、土地整理、运营管理全过程，开展片区设计，使策划、规划、建设和运营方案相互衔接，前置市场对资源的配置作用，确保规划有序实施、项目落地建设、城市高效运营。

(五)投融资模式转变：从土地融资支撑到建设运营平衡

新区建设需要巨大资金投入。传统新区建设开发模式主要是政府利用财政资金、土地收益、债务和贷款建设基础设施和公共服务设施，资金平衡主要来自政府的财政收入或投资企业的土地开发收益，该模式容易造成政府债务风险持续增加和土地财政依赖程度偏高，导致开发过程中土地增值收益被分割，带来城市成熟后维护运营成本难以平衡的风险，难以兼顾公众利益与商业利益。片区综合开发统筹多元主体，兼顾公共利益和商业逻辑，着眼长远考虑城市远期利益，在经济发展与公共利益之间寻求最大平衡，以短期项目营运和长期物业升值叠加实现商业开发和城市营建收益，通过特许经营权收益、自持物业租金、物业服务费和地方财税收入支撑片区维护运营，确保城市整体效益和长远效益的最大化。

四、结语

片区综合开发模式是成都全面践行创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念，坚持以人为本、科学发展、改革创新，遵循城市发展规律，创新探索出的城市营建新模式。目前，成都正坚定片区综合开发模式，加快推进东部新区建设，努力为新区规划建设提供更多宝贵经验。