一、【背景材料】

中共十九届五中全会的《建议》提出:“优化行政区划设置，发挥中心城市和城市群的主导作用，建设现代都市圈。”我们应该深刻理解这一重要部署安排的意义。在加快建设新的发展模式的形势下，当前的行政区划不能完全适应经济社会发展的要求，有必要进行一定的调整。为了优化空间布局，一些中心城市通过撤县设区来适当扩大城市规模，是实施这一重要部署安排的有力措施。要认识到撤县设区的目的是为了充分发挥中心城市和城市群的主导作用，一些人对于县制消失的担忧是不必要的。

二、【解读分析】

撤县设区或设市是为适应提高城市化水平和完善行政管理的要求而进行的调整。一个区(市)和一个县最大的区别是，前者采用城市管理模式，后者主要采用农村管理模式。一些县的城市化率，特别是大城市和特大城市周边的城市化率已经达到了很高的水平。继续沿用农村管理模式不符合实际需要，不利于当地发展。撤县设区是提升治理现代化水平、提升区域管理能力和效率的必然要求。自20世纪90年代以来，中国城市化进程迅速推进。近10年来，县区调整的主要目的是提高城市管理单位数量与城市化水平的匹配度。2009-2019年，中国市辖区增加110个，县减少141个;常住人口城市化率上升25.36个百分点，县数仅下降9.63%。数据显示，从适应城市化的角度来看，市辖区数量增加不多，县数量适度减少。市辖区的增长速度和县的下降速度符合城市化发展规律，不会导致市辖区和县之间的不平衡。

需要注意的是，撤县设区后形成的“无县”城市，几乎都是国家经济中心或重要节点城市，并没有推广到中小城市。中国共产党第十九次全国代表大会报告提出:“构建以城市群为主体的大中小城市和小城镇协调发展的城市格局”。中共十九届五中全会《建议》强调:“统筹城市规划、建设、管理，合理确定城市规模、人口密度和空间结构，促进大中小城市和小城镇协调发展。”目前，城市群日益成为新型城镇化的主要形式和现代化的重要载体。实施国家新型城镇化战略和区域协调发展战略，将城市群核心城市所辖的县区变为区，是一项具体安排。

根据城市化发展规律，我国城市化仍处于扩张期，未来一些中心或节点城市将进入“无县”行列。特别是“十四五”期间，为了增强中心城市、大都市区和城市群的主导作用，需要审慎、有选择地推进县区退出。就省级行政区域层面而言，辖区小、人口集聚不足或经济总量小的省会城市，需要积极推进部分城镇化水平高的县向设区市转型;然而，那些人口和经济活动高度集中在省会城市的省份需要重点培育非省级次中心，以改善区域城市层级。撤县设区的重点应该放在分中心上，通过撤县设区继续扩大省会城市规模是不合适的。通过退出县区，鼓励在重点大都市区和城市群培育中心城市和副中心。需要注意的是，不同类型的区有不同的目的和轻重缓急，不能盲目攀比，跟风。各地区在制定撤县设区规划时，需要论证区划调整的必要性和可行性、规划的利弊以及可能存在的风险。各级政府和行政区划行政主管部门要进一步明确和规范退出县区的政策条件、专家论证制度和审批程序，努力提高城镇化质量。